2013年初，南京連續(xù)6座六朝時(shí)期古墓毀于施工方的挖掘機(jī)之下。4月9日，又是在南京，一座宋代墓葬又在施工工地被毀。據(jù)2012年8月公布的全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《文物保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告，近30年來，全國消失的4萬多處不可移動文物中，有一半以上毀于各類建設(shè)活動。

建設(shè)活動中，地下文物屢遭破壞的一個(gè)重要原因在于違法成本太低。根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，目前，未經(jīng)考古調(diào)查、勘探進(jìn)行工程建設(shè)的，最高只能處以50萬元的罰款。此外，對于破壞文物的犯罪行為，刑事追責(zé)的條款仍不完善。法律的威懾力不強(qiáng)，一定程度上讓開發(fā)商的破壞行為變得肆無忌憚。

不過，專家指出，在建設(shè)活動中加強(qiáng)對遺產(chǎn)的保護(hù)，不能僅靠懲罰和震懾，而應(yīng)該在開發(fā)商的破壞行為發(fā)生之前增加更多的障礙。

《文物保護(hù)法》第二十九條規(guī)定：進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。其中的“建設(shè)單位”是指什么單位？曾參與起草并修訂《文物保護(hù)法》的著名文保專家謝辰生認(rèn)為，建設(shè)單位指的是施工方，誰使用這土地，誰就是建設(shè)單位。

按照這條法律，作為建設(shè)單位的施工方或開發(fā)商，應(yīng)該主動向文物部門申請開展考古勘探，相關(guān)費(fèi)用也由他們來承擔(dān)。不過，這一條規(guī)定，目前并沒有具體的制度來約束，而只是靠施工方或開發(fā)商的主動自覺。追逐利潤是企業(yè)的天性，在缺少制度約束的情況下，開發(fā)商“不考古，先施工”是容易理解的。“我們現(xiàn)在沒有相關(guān)的法律法規(guī)，甚至文件，明確要求政府的哪個(gè)部門，負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)申報(bào)開展考古調(diào)查和勘探。地方政府很多時(shí)候是多一事不如少一事，不會主動付出人力財(cái)力。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、文化遺產(chǎn)法研究所所長王云霞說，落實(shí)《文物保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，需要制定更加具體的法律法規(guī)來規(guī)定由誰來操作這樣的事。

在建設(shè)活動中加強(qiáng)對遺產(chǎn)的保護(hù)，需要政府更加有所作為。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授陳志華說：“政府是文化遺產(chǎn)保護(hù)的第一責(zé)任人，假如政府部門能在前期就完成考古勘探，把一塊凈地拍賣給開發(fā)商，這樣的問題是不是就可以避免？”

那么，建設(shè)活動中涉及的地下文物考古工作，是否可以由政府來主導(dǎo)呢？同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張松認(rèn)為，對于像南京、北京、西安等歷史文化名城，規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的地下文物埋藏情況，需要利用先進(jìn)技術(shù)盡可能探明，并劃定保護(hù)控制范圍。

張松認(rèn)為，假如限于資金、技術(shù)等條件，目前做不到，政府也應(yīng)當(dāng)針對近期可能開發(fā)的地塊，進(jìn)行一些初步的調(diào)研，在土地批租、土地“招拍掛”的條件上，寫上一條“若地方發(fā)現(xiàn)埋藏文物，應(yīng)當(dāng)如何如何”的備注性條款，以約束開發(fā)商，避免其在建設(shè)過程中對發(fā)現(xiàn)的文物做出破壞行為。類似文件上海市文物局就發(fā)布過，并經(jīng)市政府認(rèn)可，土地管理部門必須執(zhí)行。

對于施工時(shí)意外發(fā)現(xiàn)的遺產(chǎn)，如何加強(qiáng)保護(hù)呢？張松建議，對于新發(fā)現(xiàn)的地下文物等，應(yīng)直接公布為文物保護(hù)單位并加以保護(hù)，而不是等到評估、認(rèn)定、公布之后再保護(hù)。由專家委員會緊急認(rèn)定后，應(yīng)該采取相應(yīng)的保護(hù)措施；或者賦予各級文物管理部門公布文物保護(hù)單位臨時(shí)名單或暫定名單的權(quán)力。

文物被發(fā)現(xiàn)后，假如要進(jìn)行保護(hù)，勢必會影響施工進(jìn)程。現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生的情況是，施工方為不延誤工期，便將文物破壞。“在日本，在歷史風(fēng)土保存區(qū)域內(nèi)的利益相關(guān)者受到損失時(shí)可以得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如果保護(hù)管理許可制度會導(dǎo)致私人土地利用受到明顯影響，而所有者又提出了政府應(yīng)征購?fù)恋氐纳暾垥r(shí)，可以將該土地納入征購對象。根據(jù)政令規(guī)定，這樣的土地征購所需的費(fèi)用國家應(yīng)部分負(fù)擔(dān)。”張松說。

“我們一直呼吁提高民眾保護(hù)遺產(chǎn)的意識，但是政府相關(guān)部門更應(yīng)該以身作則，真正把其視作民族的血脈，當(dāng)做民族的根加以保護(hù)。”陳志華說。